区人大常委会农业和农村工作委员会

新鄞州区现有户籍人口84.2万人，耕地总数27.31万亩，人均0.32亩，仅为全省人均耕地0.56亩的57%，全国的21%（浙江省第二次土地普查数据）。从数据看，我区是经济强区，但却是土地资源弱区，土地资源紧缺，不仅影响工业化和城镇化的进程，也无法满足新农村建设需要，尤其自2002年鄞州撤县建区以来，大量土地指标用于新城区建设，与周边区县及省内其他区域相比，鄞州区农村建筑老旧、密度高（容积率普遍大于1），城乡面貌差异明显。为破解用地矛盾、保护耕地、优化城乡建设用地布局、促进城乡均衡发展，我区自2010年全面启动土地整治工作。

一、我区土地整治工作开展情况

区政府及区国土分局为贯彻落实国务院、省、市政府关于最严格的土地管理制度、切实保护耕地的决策部署，经过几年的探索实践，陆续出台了一系列工作政策和制度，在耕地保护、耕地质量提升、农村土地综合整治等方面做了大量卓有成效的工作，初步形成了政府主导、国土搭台、部门配合、群众参与的土地整治工作局面。

    （一）严守耕地红线，切实保护好耕地。区政府出台一系列文件，规定了耕地统筹使用、谁占谁补等原则，层层签订责任状，通过土地开发复垦、外部指标调剂，做到耕地占补平衡。2011年—2016年期间，我区共实施造地开发项目35个，新增耕地3382亩，建设用地整理增加耕地240亩。同时，一方面，加大违法用地打击力度，另一方面，创新举措，设立耕地保护激励资金，补助标准为每亩每年100元，有效提高了村级集体主动保护耕地的意识，违法用地宗数大幅下降。至“十二五”末，我区耕地保有量为48.28万亩，基本农田面积40.87万亩，较好完成了任务。

（二）大力开展高标准基本农田建设和“旱改水”示范建设，提升耕地质量。2011年—2016年，我区完成高标准基本农田建设12.77万亩，划定永久基本农田22.1万亩，始于2016年的“旱改水”示范建设也初见成效。同时，我区在宁波市率先全面实施耕地表土剥离，表土的循环再利用有效确保了垦造耕地质量，此项工作多次受到中央、省、市领导的表扬和肯定。

（三）积极推行农村土地综合整治项目。农村土地综合整治是实现城乡建设用地增减挂钩的具体途径，区政府将此项工作作为破解用地矛盾、拓展用地空间的有效途径和服务新农村、建设新农村的重要抓手积极推进，并出台资金补助政策，区级层面对拆除复耕地块补助15万元/亩，对节余土地补助100万元/亩（水田120万元/亩），补助力度为全市之最，从开展情况看，已取得了一定成效。

二、存在问题和困难

（一）耕地占补平衡面临巨大压力

在建设用地量需求持续增加，而我区耕地数量少、耕地质量不高、后备资源不足的基本情况下，耕地占补平衡是土地整治中最突出的全局性、系统性问题。

1.供需矛盾十分突出。随着我区社会经济发展和城乡建设步伐的加快，对土地资源的需求日益增加，按“十三五”土地利用总体规划，2017—2020年我区尚可使用新增建设用地1.7万亩，而全区仅2017年用地需求就有5236亩。2017年用地需求与市下达的年度指标数，比例达2.9:1，国土资源工作承受的保障发展和保护资源双重压力越来越大。

2.土地指标调剂十分困难。异地调剂指标是我区落实耕地占补平衡的重要途径，目前，市域内经常在调剂的宁海、象山，垦造出的水田等级达不到占优补优要求，慈溪自身需求大，调剂也十分困难。省域内丽水、衢州等地调剂水田耕地指标也存在同样问题。并且从2017年开始，衢州暂停了所有对外指标调剂。

3.后备造地资源十分缺乏。2017-2020年，我区承担的“611”耕保任务为垦造耕地5098亩、建设用地复垦340亩。从对各镇的土地整治潜力调查看，垦造耕地潜力理论数据上看可以完成任务，但可垦造水田资源缺乏，远远无法满足“占水田补水田”的要求。

（二）补充耕地等级低、耕地污染退化问题突出，耕地总体质量下降

当前，我区耕地既存在数量问题，也存在质量问题。补充耕地基础地力后劲不足、农业生产方式不尽合理，造成耕地总体质量下降。

1.部分补充耕地重数量轻质量。《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定，补充的耕地要数量和质量相当，但从前几年的现实情况看，占用的耕地大多数是位于城市边缘的优质地（六等、七等），而补充的耕地大多数位于边远地区或山区半山区，基础地力低、等级低（八等、九等）。

2.农业生产方式不尽合理,现有耕地污染退化问题突出。现有耕地普遍存在地力不足问题。我区农业生产现状是有机肥推广普遍较难，无论是生产量还是使用量都非常小，长期的掠夺式经营造成地力不足，耕地退化。由于种植业比较效益低，农民既缺乏能力也不愿在培养地力方面加大投入，大多数农户仍然为了追求利益，过多使用农药化肥，污染了水源、降低了农田质量。在调研中也发现,由于工业三废、花木种植（特别是咸祥、瞻岐区域）等行为污染了土壤、破坏了耕作层，造成耕地质量持续下降。

（三）农村土地综合整治没有达到预期目标

农村土地综合整治是我区土地整治工作的重要内容之一，是实现城乡建设用地增减挂钩的主要途径，在项目实施过程中，存在规划设计不够科学合理、前期工作时间长、报批环节多、项目实施进度较慢、复垦新增耕地少等问题，没有达到预期目标。

1.认识不到位，存在“三重三轻”的现象。即“重新增，轻复耕”，在调研中发现，部分实施主体对新村建设可使用的新增地块很重视，而对旧村拆迁复垦工作拖延懈怠。“重启动，轻规划”，重视新村建设项目工程启动，而忽视整个新村的科学合理规划。“重零星，轻整体”，正在实施的项目大部分局限于村内零星建设用地拆迁，忽视整个村庄的总体规划和统筹实施，更谈不上多规融合，实行中心村建设。

2.复垦新增耕地少，政策效益难发挥。由于我区农村建筑密度大，要满足新村安置需求，很难做到“多拆旧复垦少建新”。据了解，尚在实施的项目，基本都是建新和拆旧复垦面积比例为1:1。农村建设用地规模减小量少，复垦新增耕地结余量少，政策效益难发挥，没有达到政策预期目标。

三、意见建议

（一）整体规划，强化保护，做好耕地占补平衡工作

区政府要强化规划引领作用，引导土地整治工作有序推进。一要进一步摸清全区土地的现状和整治潜力，充分对接“十三五”期间土地利用、村庄整治、产业发展等规划和本届政府任期的目标定位以及重点工作任务，科学合理地制定土地整治规划和年度工作计划；二要维护良好的用地秩序。强化监管意识，加强土地执法督察，积极发挥基层群众的监督作用，严肃查处乱占滥用耕地行为。加大对闲置土地的处置力度，盘活存量土地；三要抓好开发造地工作。耕地占补平衡是保护耕地的硬杠子、硬要求，必须依法用地、依法补充。区政府在继续做好外购调剂指标的同时，要总体布局，挖掘区内潜力，合理安排重点造地工程开发步骤。例如大嵩滩涂围垦工程，该工程可垦造耕地4700亩，占我区“十三五”期间造地任务数的92%，应抓紧深化完善该区块建设规划，科学核定可实施垦造耕地的区块。镇（街道）要加强领导、落实责任，把任务和要求分解到每个村；财政、国土、农林、水利等相关职能部门要优化服务，简化手续。

（二）扎实开展耕地质量提升工程，不断提高耕地综合生产能力

2014年起，国家对耕地占补平衡规定了数量质量双红线，“占优补劣”已难以为继。区政府要坚持数量质量并重，建立完善耕地质量监督管理机制、耕地质量建设长效投入机制，明确镇（街道）及区级相关部门的职责分工。各镇（街道）要及时落实具体项目和具体地块，推进工程实施。区国土分局要继续做好表土剥离再利用工作，加强开发造地检查和指导，对质量不符合要求的，及时督促整改到位，保证补充耕地质量。农林部门要实施“肥药双控”工程，加大对退化耕地、补充耕地及新建高标准农田土壤改良和地力培肥力度，坚决纠正和制止花木种植等滥用耕地行为，减少季节性抛荒现象，要结合“整洁田园、美丽农业”行动，开展主要道路两侧耕地流转提质。区政府要统筹规划，按照“规划引导、统筹安排、保护资源、保障发展”的总体原则，将高标准基本农田建设与我区永久基本农田范围进行套合，结合农林部门的粮食生产功能区、农业综合开发、小流域整治等项目，整合各项涉农资金，发挥政策合力，提升农业产业规模化、集聚化发展水平，不断提高耕地综合生产能力，实现耕地数量、质量占补平衡双到位。

（三）提高认识，加大力度，深入推进农村土地综合整治

1.整体规划，统筹推进。要贯彻中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革  加快培育农业农村发展新动能的若干意见》文件精神，以我区新一轮土地利用总体规划修编为契机，加强农村土地利用供给侧的精细化管理，统筹安排农业用地、建设用地和生态用地，整体推进村庄改造、产业发展、农田水利、生态保护等建设。

2.创新机制，加快推进。要以问题为导向，进一步优化整治方案，强化政策引导，既要用好考核督查的“指挥棒”，又要做好协同配合和服务保障工作，充分调动镇（街道）、村的工作积极性，形成工作合力。区国土分局要根据省国土厅工作新要求，拓展整治工作范围，将整治对象由宅基地为主扩大到宅基地、低小散企业等村级存量建设用地。区政府要进一步健全增减挂钩节余市场化配置机制，建议适度提高节余指标镇（街道）分成比例、加大资金扶持力度，进一步提高镇（街道）工作积极性和村民意愿。同时，要进一步加强对农村土地综合整治项目的监督管理,加快已批项目工作进度。

3.因地制宜，分类推进。农村土地综合整治要结合新农村建设，按照不同的村庄类型、班子力量、村民意愿进行区别对待，不搞一刀切。区、镇政府（街道办事处）要转变工作模式，以“农民自愿”、“成熟一个，实施一个”的原则，做好引导、协调、监督工作，发挥村两委和村民代表的作用，采用联户自建、村内滚动开发等村民自主模式，从政府主导转变为村民主动，顺势而为。对容积率较高、地理位置较好的近郊村，探索货币安置、高层商品房安置等方式，提高农村建设用地集约水平，增加土地节约指标。