一、人大监督与检察机关法律监督工作机制的比较

（一）人大监督与检察机关法律监督工作机制的共同点

一是目的相同。人大监督与检察机关法律监督都是为了确保宪法和法律的公正实施，维护国家法制的统一，使人民的意志得以切实体现。二是法律根据相同。监督职权都是根源于宪法规定。三是监督都产生法律效力的后果相同。人大对“一府两院”工作报告审议所作决议，组成专门委员会调查某一问题所作结论、质询、罢免有关领导人等等，其结果都具有法律效力。检察机关对国家工作人员职务犯罪查处，对侦查、审判、执行活动所作的决定也都具法律效力。

（二）人大监督与检察机关法律监督工作机制的不同点

主要有：监督的层次不同。人大监督是最高层次监督，检察机关在行使法律监督职权时，必须接受人大的监督。监督的对象和范围不同。人大监督主要是针对宪法的实施，即国家机关及其领导人员行为的合宪性进行检查督导。检察监督则主要是针对诉讼活动中的执法行为和国家工作人员职务行为是否渎职的监督。监督的方式不同。人大监督主要是通过审议报告、提出议案、质询、罢免、撤销法规、决议、命令等方式进行，检察监督则主要是通过侦查、审查具体案件的形式进行监督。监督的时间不同。人大监督是事后监督，检察监督则是事前、事中、事后都进行监督。监督的程序不同。人大迄今尚没有关于监督程序方面的法律规定，检察监督则是严格按照法律规定的程序进行的，否则监督无效。监督产生的结果不同。人大监督具有直接的法律后果，具有最高的权威性，并体现在日常工作中。检察监督则必然引起诉讼程序，但不进行实体处分，不形成最终法律结果。

二、当前开展检察法律监督与人大监督工作存在的问题

（一）检察机关开展法律监督工作存在的问题

　　一是侦查监督缺乏权威性。如对公安不执行检察机关不批准逮捕决定的行为没有制止手段。实践中，公安机关对不批准逮捕犯罪嫌疑人准备作劳动教养、治安处罚的，往往不会立即释放，而是继续关押在看守所直至行政处理决定作出。对此，检察机关虽然可以依据刑事诉讼法的基本精神及有关规定提出纠正意见，但由于法律没有规定具体的保障措施，当公安机关不接受纠正意见时，检察机关无能为力。二是刑事审判监督有弱化的趋势。在刑事诉讼中，检察机关对审判活动中违反诉讼程序的情况，有权向法院提出纠正意见，并对确有错误的判决、裁定有提起抗诉的权力。但由于刑法中规定的量刑幅度过大，为法官留下相当大的自由裁量空间。实践中，各级、各地法院量刑尺度把握不一，甚至有同一个法院不同法官、同一法官不同时期在同类案件量刑中不一致、不平衡的现象发生。对这种量刑尺度不一，显失公平的情况，检察机关无法予以及时有效的监督纠正。三是民事行政审判监督缺乏保障。民事诉讼法和行政诉讼法都规定，检察机关对已经发生法律效力的判决、裁定确有错误时，有权提起抗诉。但检察机关在民事审判监督和行政审判监督中应该享有哪些具体权力及依照何种程序行使这些权力，法律没有明确规定，造成检察机关与审判机关之间在审级、调卷、再审出庭、审理期限、检察机关调查取证权等一系列具体问题上产生争议，以至于监督权的行使权限主要取决于有关法院的认可程度，导致民事检察工作举步维艰。四是通知纠正权缺乏法律强制力。检察院作为专门的法律监督机关，与行政机关、审判机关相比，其重要区别之一就是既不拥有实体处分权，也不像党的纪检监察机关那样拥有纪律处分权。在现有法律规定中，检察机关主要是通过启动诉讼程序、提出检察建议、发出检察通知等形式行使法律监督权，但现有法律规定和相关司法解释中并没有设定确保监督到位的追究责任的条款，也没有其他法律上的强制作保障，虽然检察机关通过发出《纠正违法通知》和《纠正违法意见书》的方式进行了大量的监督活动，但效果并没有完全真正发挥出来。

（二）人大监督工作中存在的问题

一是思想认识上存在误区。不敢理直气壮地放手监督，特别是地方人大一些同志对“检察机关独立行使检察权”、“上级检察院领导下级检察院”等宪法原则理解有偏差，怕人大监督会干扰检察机关独立行使检察权，监督工作尚未放手展开。二是监督立法不完善。监督法推进了人大监督的法制化和规范化，但一些规定还过于原则、监督标准不统一、强制性特征不足，执行起来还有很多困难。如听取和审议“一府两院”专项工作报告，报告未被批准如何处置，法律没有作出规定。实践中虽未出现检察专项工作报告被否决的案例，但确有政府专项报告被人大常委会否决的事例。2008年10月28日，广西北海市十三届人大常委会第17次会议依据监督法首次采取票决制形式，对市人民政府关于整治城市环境污染专项工作的报告进行测评审议。结果不满意票数超过人大常委会组成人员半数，报告未获通过。在否决后的处置措施上，会议研究后提出，市人民政府在90天内书面向市人大常委会报告整改情况，由常委会主任会议研究后再提请常委会会议审议。三是监督实效不够明显。表现在：面上监督多、专题监督少。如在听取和审议检察工作报告时，更多注重监督范围广，监督重点不够突出，既使开展专项监督，也往往循入常规监督的“轨道”，导致监督工作不够深入，效果不够明显。弹性监督多、刚性监督少。普遍注重监督形式的严肃和程序的合法，而对一些事关全局的重大问题、敏感问题、焦点问题，缺乏深层次的了解及相关处置措施，使监督体现不出应有的审议力度和实效。建议性监督多、强制性监督少。在专项报告、执法检查、视察调研等监督过程中，对存在和发现的问题，基本都是提出意见和建议，有些进行跟踪督促，较少运用质询、特定问题调查、罢免等强制性监督方式。

三、完善检察法律监督与人大监督相结合工作机制的思考

（一）检察机关要积极主动接受人大监督

检察机关由人民代表大会产生，对其负责，受其监督，是我国宪法规定的一项重要原则。检察机关是国家的法律监督机关，在推进依法治国的过程中，既是法律监督具体实施的主体，作为法律监督又必须从属于人大的监督，因而又是被监督的对象，检察机关只有自觉接受人大监督，才能正确地履行法律监督职能。

主动创造条件，虚心接受人大监督。检察机关要树立监督就是支持，监督就是帮助的观念，坚持把人大的监督作为促进检察工作发展的动力，增强主动性和创造性，不断加强和完善接受人大监督的运行机制，拓宽联络渠道，完善联系制度，改进与人大代表的联络工作，丰富联络工作内容。对人大监督，做到认认真真地接受，勤勤恳恳地争取，自觉让人大及其常委会更多地了解检察工作，真正使人大监督落到实处。

一是主动汇报工作。除了每年在人民代表大会上报告检察工作外，还要根据检察院年度工作要点和人大调研计划，分别就反贪、反渎职侵权、公诉、侦查监督、队伍建设等一些重点工作向人大常委会做专题报告和汇报，以便人大常委会及时了解和全面掌握检察机关一个时期或一个方面的工作计划和进展情况。在听取人大常委会的意见后，检察院党组对人大常委会提出的意见和建议要认真研究，制定措施，狠抓落实，并以文件、信息简报等形式将工作落实情况及时向人大常委会反馈。二是主动邀请人大领导和人大代表视察检察工作。对人大领导和人大代表在视察和检查中提出的具体意见和建议，要虚心接受，认真整改，并将整改结果及时反馈给人大领导和人大代表。主动邀请人大代表参加一些检察重大会议、重要活动，及时听取代表对检察工作的意见和建议，及时答询代表们提出的询问，赢得代表们对检察工作的理解和支持。三是主动征求意见。坚持定期召开人大代表座谈会或采取向人大代表发征求意见函等多种形式，广泛征求和认真梳理人大代表对检察工作的意见、批评和建议，由院党组会专题研究落实，明确责任，归口管理。

认真落实人大决议决定，优先办理人大交办事项。一要认真贯彻执行人大及其常委会作出的各项决议、决定。检察机关要自觉维护人大决议、决定的权威，特别是对检察工作或检察专项工作的决定，认真抓好落实，并及时报告落实情况。二要认真办理人大交办的涉法信访案件，维护群众根本利益。在具体工作中做到思想认识到位，领导指挥到位。对人大交办的案件优先办理，做到受理快、查处快、汇报快，程序规范，社会效果良好，人民群众满意。三要认真办理人大代表提出的建议和批评、意见。在人大代表依法履行职务，提出约见人民检察院有关负责人时，被约见人都应及时接待，如实回答代表提出的问题。对不属于检察机关管辖的事项，要做到先接待，说明情况后及时移送主管机关处理。对代表提出的建议、批评和意见，要在规定期限内办结并以书面形式答复，同时向人大常委会抄送。对因涉及面广、情况复杂等原因，一时难以解决的，要实事求是地介绍情况、说明原因，力争让代表满意，切实做到件件有着落，事事有回音。四要认真办理人大常委会和专门委员会交办的其它事项。对人大专门委员会交办的事项，做到主动联系，迅速落实，认真办理，及时汇报，圆满处理。

（二）人大及其常委会要坚决监督和支持检察机关依法履行法律监督职责

着力提高监督能力。强化主动监督的理念。人大代表、人大常委会组成人员、人大机关工作人员是开展人大监督工作的主体，负有监督检察工作的重要职责。因此，必须增强依法监督的自觉性和主动性，尽心尽责行使好监督权。认真深入调研。调研是了解民情、掌握实情的重要途径，也是提高人大监督能力的重要方式。通过综合分析调研情况，形成事实充分、观点鲜明、有指导意义的调研报告，更好地拓展监督实效，提高监督水平。切实加强人大的自身建设。在要作为和敢作为上积极探索和实践，使监督工作在求真、求深、求效上取得新突破。

认真听取和审议检察院专题工作汇报，并形成制度。人大常委会应根据形势发展的需要，有计划、有重点地听取和审议检察院的专题工作汇报。在当前，应当把检察机关查办职务犯罪大案要案，深入开展反腐败斗争的情况和开展“三项重点工作”的情况等，作为人大常委会审议监督的重点，认真听取检察机关的专题汇报，提出审议意见，必要时可以作出决议、决定，督促和支持检察机关履行职责。同时，应建立和完善人大常委会定期听取和审议检察院工作报告的制度和工作机制，使其经常化、制度化，并督促检察院建立健全自觉接受人大监督的制度和工作机制。

强化监督回查制度。一是建立审议意见督办制。人大常委会作出决议、决定或形成审议意见后，相关工委负责抓好督办落实。对涉及面广、问题多、影响大的工作，加强与检察机关的协调沟通，及时交换意见，进一步形成共识，增强办理力度。在督办中遇到新情况、新问题及时向主任会议反馈，主任会议根据实际情况对检察工作提出新要求，使监督与被监督双方围绕推进工作的目标形成良性互动。二是建立落实效果评估制。在听取和审议检察专项工作报告实行投票表决通过的基础上，对会议决议、决定或审议意见的办理落实结果也要进行回查表决，并明确未获通过的处置办法，使检察机关主动执行决议、决定和落实审议意见，逐步实现积极有效的全程监督。三是依法启动监督处置。对审议报告未通过，不执行人大常委会决议、决定或审议意见，执行不力、执行效果不好，人大常委会多次督办不落实的，将根据有关法律规定和具体情况，采取询问、质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性监督手段，切实增强监督效力。

切实加强对刑事、民事、行政三个诉讼法实施情况的监督检查。人大及其常委会在执法检查中，在着重检查行政法、刑法、民法及其他实体法实施情况的同时，也要重视刑事、民事、行政三个诉讼法实施情况的执法检查，尤其要采取各种方式和方法，对检察机关执行三个诉讼法，加强诉讼活动监督的情况，积极实施有效的监督检查。

协调各种监督形式，完善国家监督体系，大力支持检察机关启动内部监督制约机制。目前，我国监督体系中，既有党纪监督、人大监督、行政监察监督、审计监督、司法监督，又有政协的民主监督、社会舆论监督、人民群众监督，各种形式的监督都发挥了一定的作用，但也存在着监督机构重叠、职能交叉、相互争权、监督成本昂贵、成效甚微等问题。人大及其常委会的监督作为法律地位最高的监督，应当在党委领导和支持下，协调各种监督形式，努力提高监督的针对性、实效性，推进监督工作的制度化、法制化。同时，也要看到，人大对检察机关工作的监督毕竟是司法程序之外的政治行为的监督，纠正检察机关办理的错案，不是最终目的，而在于启动检察机关内部的监督制约机制，促进严格执法。这些年，检察机关内部建立和实行了执法责任制、违法办案责任追究制、案件内部督查制、检察官岗位目标责任制、选举任免制以及上级检察院对下级检察院的层级监督等，对于规范执法，提高执法水平，起了较好的作用。人大常委会应大力支持检察机关坚持实行这些行之有效的监督制度，发挥其监督制约作用。

完善立法，深化检察体制改革，消除履行法律监督职责中的制度障碍。我国法律监督的内容和形式，主要体现在已颁布实施的检察院组织法和刑事、民事、行政三个诉讼法中。但是，上述四部法律规定都比较原则，导致执法工作困难。有的法学专家建议，全国人大常委会应尽快制定检察机关法律监督法和各级人大监督司法机关重大违法案件的规定，进一步完善我国法律监督制度。这一建议应当予以采纳。同时，也要看到，现行检察机关权力运行的体制和机制中，业务领导与权力实现归上级检察机关，并集中于最高人民检察院。地方各级检察院的人事权、财权，又归于地方同级党委和政府。受这种权力结构和行政隶属关系的影响，地方各级检察机关很难依法独立行使法律监督权力。一旦地方保护主义抬头，地方检察机关无力抗衡地方的权力干预，只能屈从和让位于地方的利益需求。这是导致检察机关法律监督缺乏权威性、不具有强制性的深层次的原因之一。解决这一问题的出路，关键在于进一步推进司法体制改革，改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步调整现行的由法院、检察院管理各自的司法行政事务的做法，实现司法审判和检察活动同司法行政事务相分离，建立司法机关财政经费保障机制。人大及其常委会应当高度重视和大力支持司法体制改革，为检察机关依法独立行使检察权提供可靠政治保障。

（宁波市鄞州区人民检察院  干红光）